Bijzondere bijstand, soms een beetje "bijzonder"

Veel mensen in Nederland doen bij gemeenten een beroep op bijzondere bijstand. Artikel 35 van de Participatie is de wettelijke grondslag voor bijzondere bijstand en bepaalt dat een alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand hebben voorzover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voorzover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.

Het artikel geeft slechts een beperkt toetsingskader, nl. het feit dat het moet gaan om uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en dat de kosten niet kunnen worden voldaan uit het vermogen van de aanvrager(s).

Vaak struikelt een aanvraag om bijzondere bijstand op grond van artikel 15 van de Participatiewet. In dit artikel wordt bepaald dat geen recht op bijstand bestaat voorzover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.

Over het onderwerp “voorliggende voorziening” verschijnt binnenkort een bijdrage en zal in deze bijdrage verder niet aan de orde komen.

Wie de slagboom van artikel 15 passeert kan vervolgens te maken krijgen met door de gemeente vastgestelde beleidsregels.

Beleidsregels zijn conform artikel 4:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedefinieerd als: een algemene regel niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift” omtrent de “afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan” en “welke is vastgesteld bij besluit”.

Ter voorkoming van een misverstand, de beleidsregel is geen besluit in de zin van de Awb en dus niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Dit wordt nog eens uitdrukkelijk bepaald in artikel 8:3 van de wet. In een zeer recent verschenen preadvies voor de VAR onder de titel “Algemene regels in het bestuursrecht” bepleiten de auteurs dat dit verbod eindelijk eens wordt geschrapt. Tien jaar na de inwerkingtreding van de Awb noemt het Kabinet als voornaamste redenen om (alsnog) geen rechtstreeks bestuursrechtelijk beroep tegen algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels open te stellen:

1.       Mogelijke doorbreking van het evenwicht tussen bestuur en rechter. De controle op regelgeving dient in de eerste plaats toe te komen aan vertegenwoordigende lichamen;

2.       De voortgang van het bestuurshandelen kan te veel belemmerd worden door onzekerheid over de daadwerkelijke inwerkingtreding van de algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels; en

3.       Hierdoor is een toename van het aantal beroepen bij de rechter te verwachten, in een tijd waarin de bestuursrechter toch al is overbelast.

Het voert in het kader van de doelstelling van dit artikel te ver om verder inhoudelijk op de materie van het verbod tot het instellen van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels in te gaan.

 

Concreet betekent een en ander dus dat tegen de beleidsregel op zich geen beroep mogelijk is en dat als je deze veranderd wilt hebben er een beroep moet worden gedaan op de gemeenteraad om het college te dwingen de beleidsregel aan te passen.

De beleidsregel werkt alleen als deze, zoals artikel 3:40 van de Awb bepaalt, behoorlijk is bekendgemaakt. Veruit de meeste gemeenten voldoen hieraan zodat je als belanghebbende vooraf kennis kunt hebben van de – eventuele – beleidsregel en dus een inschatting kunt maken of een aanvraag voor bijzondere bijstand kans maakt.

Doordat bij beleidsregels geen sprake is van een algemeen verbindend voorschrift zijn de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur plotseling – nog – relevanter. Het betekent dat een rechter bij een beroepszaak een grotere mate van toetsingsmogelijkheid heeft. Bij Algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet gedacht worden aan het motiveringsbeginsel, vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, beginsel van Fair Play, specialiteitsbeginsel, evenredigheidsbeginsel en verbod tot misbruik van bevoegdheid en misbruik van procedures.

Het evenredigheidsbeginsel is in het kader van de beleidsregel nader uitgewerkt in artikel 4:84 van de Awb. Hier wordt bepaald dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Veelal worden beleidsregels opgesteld vanuit een financiële achtergrond, nl. budgetoverschrijdingen. Dit komt de laatste tijd nogal eens voor in het kader van aanvragen voor bijzondere bijstand voor kosten bewindvoering. Afwijzing op basis van een voorliggende voorziening dan wel het vermogen van de aanvrager zijn geen relevante weigeringsgronden en wordt er door beleidsregels gezocht naar een alternatief om een halt toe te roepen aan deze kosten. Zo verwordt bijzondere bijstand soms een beetje “bijzonder”.

Met een juiste toepassing van de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft een aanvrager best een gerede kans op succes in het kader van bezwaar en beroep.